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摘 要： 這篇政治與法律發(fā)表了社區(qū)矯正執(zhí)行銜接問題研究，社區(qū)矯正是一種新的刑罰執(zhí)行方式，需要司法機關(guān)與公安機關(guān)之間的配合和銜接，監(jiān)獄與社區(qū)矯正機構(gòu)的銜接以及社區(qū)矯正機構(gòu)與所在社區(qū)的銜接，那么在政策制度是怎樣銜接的呢?以下是詳細(xì)論述。
這篇政治與法律發(fā)表了社區(qū)矯正執(zhí)行銜接問題研究，社區(qū)矯正是一種新的刑罰執(zhí)行方式，需要司法機關(guān)與公安機關(guān)之間的配合和銜接，監(jiān)獄與社區(qū)矯正機構(gòu)的銜接以及社區(qū)矯正機構(gòu)與所在社區(qū)的銜接，那么在政策制度是怎樣銜接的呢?以下是詳細(xì)論述。
[摘 要] 社區(qū)矯正在我國作為新生事物，是對傳統(tǒng)刑罰執(zhí)行方式的一種突破與創(chuàng)新。而新制度構(gòu)建的快速性使得執(zhí)法實踐出現(xiàn)了銜接隱患。未來立法宜通過完善機關(guān)銜接創(chuàng)造執(zhí)行銜接的外部環(huán)境，具體包括司法行政機關(guān)與公安機關(guān)的銜接、社區(qū)矯正機構(gòu)與專業(yè)機構(gòu)之間的銜接、監(jiān)獄與社區(qū)矯正機構(gòu)的銜接及社區(qū)矯正機構(gòu)與社區(qū)組織的銜接等。社區(qū)矯正執(zhí)行銜接的內(nèi)部軟件則可通過政策目標(biāo)、無縫銜接制度及審前社會調(diào)查報告等制度予以完善。
[關(guān)鍵詞] 政治與法律論文,社區(qū)矯正,機關(guān)銜接,政策制度銜接
執(zhí)行是社區(qū)矯正的核心。無論是從社區(qū)矯正設(shè)置的目的上看，還是從社會和諧穩(wěn)定上考慮，執(zhí)行都在社區(qū)矯正中起著舉足輕重的作用。而各項制度的銜接將是其主要內(nèi)容。
一、機關(guān)銜接：社區(qū)矯正外部環(huán)境建設(shè)。
(一)司法機關(guān)與公安機關(guān)之間的銜接。
聯(lián)合國向全世界推廣緩刑制度并且建議成員國在對緩刑犯進行監(jiān)督時，無論何時均不宜由警察監(jiān)督，應(yīng)由有關(guān)緩刑機構(gòu)內(nèi)的有資格的特別人員擔(dān)任此項工作。[1]《刑法修正案(八)》順應(yīng)這一國際趨勢，排除了公安機關(guān)在緩刑、假釋、管制上的執(zhí)行權(quán)。但遺憾的是本修正案并沒有對社區(qū)矯正的執(zhí)行主體做出明確規(guī)定。厘清司法所與派出所之間的關(guān)系，是有效銜接兩者的前提。如前所述，遵循權(quán)力性質(zhì)分配原則，包括派出所在內(nèi)的公安機關(guān)不應(yīng)成為社區(qū)矯正的執(zhí)法主體，改變現(xiàn)行工作主體與執(zhí)法主體相分離的模式，設(shè)置單一的社區(qū)矯正管理與執(zhí)行主體，實有必要。從域外各國司法實踐來看，社區(qū)矯正的執(zhí)法主體多是具有相對獨立性的社區(qū)矯正機構(gòu)。如美國統(tǒng)一由司法行政部門管理，并設(shè)獨立的假釋委員會，負(fù)責(zé)假釋及執(zhí)行工作。
但這并不意味著公安行政機關(guān)與司法行政機關(guān)沒有聯(lián)系。與西方發(fā)達(dá)國家不同，我國實行獨特的二元制國家管理模式。公安機關(guān)在社會管理中發(fā)揮著極為重要的作用。社區(qū)矯正場所的開放性使得公安機關(guān)的社會管理與社區(qū)矯正管理活動產(chǎn)生眾多交叉關(guān)系。從維護社會治安角度看，在相應(yīng)公安機關(guān)轄區(qū)內(nèi)的服刑人員應(yīng)是公安機關(guān)的重點監(jiān)控對象，且在其違反有關(guān)社會管理規(guī)定時，公安機關(guān)有權(quán)對其實施行政處罰。服刑人員的戶籍、檔案等重要身份證明事項都與當(dāng)?shù)氐墓矙C關(guān)有著緊密的聯(lián)系。司法行政機關(guān)在管理社區(qū)矯正過程中與公安機關(guān)發(fā)生聯(lián)系是必然的。特別是處于基層地位的司法所與派出所之間的關(guān)系更為緊密。公安機關(guān)與監(jiān)獄機關(guān)有著較為良好的傳統(tǒng)配合關(guān)系，且公安機關(guān)掌握著大量的社會管理資源，在針對社區(qū)矯正人員的管理活動中，如果出現(xiàn)社區(qū)矯正人員的脫管或漏管甚至出現(xiàn)違法犯罪時，可以充分利用公安機關(guān)的優(yōu)勢資源，以協(xié)助司法行政機關(guān)。
從司法實踐來看，公安派出所與司法所之間的銜接斷裂主要表現(xiàn)為以下兩個方面：一是服刑人員文件接收存在時間差，二是對異地服刑人員情況掌握不一致。司法所與派出所對服刑人員的有關(guān)信息來源不同。司法所是通過文件資料的普通傳遞獲得的。派出所是從公安網(wǎng)絡(luò)上直接下載的，存在時間差。文件來源獲得的非同時性容易造成工作銜接上的誤差。司法實務(wù)中已經(jīng)出現(xiàn)公安機關(guān)列管服刑人員與司法所矯正人員不一致的現(xiàn)象。另外，從實際管控的緊密程度看，公安對服刑人員的現(xiàn)實情況了解不如司法所人員，從維護社會治安的角度看，需要司法所的實時情況報告。但在異地服刑人員中又會出現(xiàn)相反情況，司法行政機關(guān)，特別是基層司法所缺乏順暢的、快速渠道獲知外地服刑人員情況。
公安機關(guān)有著快速的內(nèi)部反應(yīng)系統(tǒng)與機制，可以較好地了解外地服刑人員的實時情況。可見，司法所與派出所之間具有優(yōu)勢互補的緊密聯(lián)系。從制度設(shè)計看，可以在派出所或者司法所之間設(shè)置聯(lián)絡(luò)員，以快速獲知服刑人員的情況，實現(xiàn)資源共享。
(二)社區(qū)矯正機構(gòu)與專業(yè)機構(gòu)之間的銜接從服刑人員來源看，社區(qū)矯正機構(gòu)中占絕大多數(shù)的是被假釋與監(jiān)外執(zhí)行人員。此類服刑主體與緩刑、剝奪政治權(quán)利及管制類服刑人員的最大區(qū)別是其經(jīng)歷了較長的監(jiān)禁刑。半軍事化的監(jiān)禁刑罰使得大部分服刑人員被監(jiān)獄化。其在服刑期間的言論自由受到了很大的限制。此類群體在走出封閉的監(jiān)獄之后，對其影響最大的是獲得了精神上、言論上的自由。這也是很多服刑人員在社區(qū)矯正中不服判決的重要原因。如“部分矯正對象對于判決結(jié)果仍然存在著不滿的情緒，從調(diào)研情況反映，有 52%的參加調(diào)研人員認(rèn)為法院的判決正確;而認(rèn)為判決部分正確，但刑罰過重的占 28%。”
[2]
根據(jù)我國法律規(guī)定他們可以通過正常的申訴途徑以糾正其認(rèn)為“錯誤”的判決。但這種理論上的指導(dǎo)對他們多半沒有效用。從服刑人員的心理分析看，他們的意見與不滿并不代表著對自己判決的不服氣，不滿情緒來自于其自身對“類似”案件不一致判決判斷的認(rèn)識。
因他們對案件情況及法律知識了解的稀少，很難做出較為客觀公正的判斷。簡單地通過性質(zhì)上類似就作出與自己案件一致的認(rèn)定，一旦其他案件判刑較低，則即認(rèn)為自己的判決存在問題。對于此類服刑人員的不滿情緒，如果不能對癥下藥，將很難對其開展有效的矯正。
北京市各區(qū)縣興建的陽光中途之家是一個制度較為完善，注重對服刑人員進行教育、心理輔導(dǎo)的機構(gòu)，其軟件配備較好。特別是專業(yè)的司法人員與心理學(xué)專家的加入，能夠有針對性地對服刑人員的不滿情緒進行抽絲剝繭式地解說釋疑。司法實務(wù)中亦已有類似先例。陽光中途之家設(shè)置初衷就是以“家”的理念，以“陽光”式的溫暖，幫助服刑人員走出以往心理陰影，以達(dá)內(nèi)外兼治目的。社區(qū)矯正機構(gòu)，特別是司法所應(yīng)充分利用這一專業(yè)性機構(gòu)，提高對服刑人員的矯正效果。陽光中途之家與社區(qū)矯正機構(gòu)具有相對獨立性。以北京市為例，陽光中途之家是以區(qū)縣為單位進行設(shè)置的，其適用對象范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)廣于社區(qū)矯正對象，采歸類方法，即不同的陽光中途之家其主要功能不一樣。司法所則依附于社區(qū)而存在，其數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于陽光中途之家，但配備措施較差，矯正手段缺乏專業(yè)性。陽光中途之家具有較強的專業(yè)性與針對性。名義上兩者雖然都統(tǒng)屬司法局管理，但具體制度與執(zhí)業(yè)者有著相對獨立性。司法實踐中中途之家并沒有起到應(yīng)有的作用，特別是朝陽區(qū)中途之家具有國際性的樣板標(biāo)準(zhǔn)，配套措施較好，但其功能并沒有得到切實、充分的發(fā)揮，存在宣示作用傾向。另一方面社區(qū)內(nèi)則服刑人員較多，專業(yè)性人員缺乏，影響了矯正效果。社區(qū)矯正機構(gòu)與類似的陽光中途之家等配套矯正措施之間的有效銜接對社區(qū)矯正的順利進行有著極為重要的作用。從制度構(gòu)建上看，可以考慮與公安派出所與司法所的聯(lián)系類似，在中途之家或者司法所派駐聯(lián)絡(luò)員，加強彼此之間的聯(lián)系，實現(xiàn)快速、有效矯正服刑人員的目的。與此類似，社區(qū)矯正機構(gòu)宜與其他專業(yè)性機構(gòu)建立常態(tài)聯(lián)系，充分發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的優(yōu)勢，提高社區(qū)矯正效果。
(三)監(jiān)獄與社區(qū)矯正機構(gòu)的銜接。
假釋犯與暫予監(jiān)外執(zhí)行犯都曾于監(jiān)獄服過刑，且是社區(qū)矯正對象的重要組成部分，這使得監(jiān)獄與社區(qū)矯正機構(gòu)必然存在密切的聯(lián)系。但我國監(jiān)獄管理機構(gòu)與社區(qū)矯正機構(gòu)的設(shè)置存在銜接不到位現(xiàn)象。根據(jù)現(xiàn)行設(shè)置，在國家一級設(shè)置監(jiān)獄管理局隸屬于司法部，在省市一級設(shè)置監(jiān)獄管理局，隸屬于司法廳，但在縣一級則沒有相應(yīng)的監(jiān)獄管理機關(guān)，社區(qū)矯正機構(gòu)則是以區(qū)縣司法所為主的層級機構(gòu)設(shè)置。監(jiān)獄與司法所在最為基層也是最為重要的基礎(chǔ)機構(gòu)上存在銜接不力現(xiàn)象。
監(jiān)獄與社區(qū)矯正機構(gòu)之間銜接深層問題在于監(jiān)獄管理機構(gòu)與社區(qū)矯正機構(gòu)之間的法律地位問題。從域外立法與司法實踐來看，兩者之間的關(guān)系主要有兩種：一是在監(jiān)獄管理局內(nèi)部設(shè)置社區(qū)矯正機構(gòu);二是設(shè)置與監(jiān)獄管理機構(gòu)相對獨立的社區(qū)矯正執(zhí)行機構(gòu)，即兩機構(gòu)之間處于平行地位。就第一種情形而言，其優(yōu)點表現(xiàn)為以下兩個方面：第一，將社區(qū)矯正機構(gòu)納入到監(jiān)獄管理機關(guān)，不會出現(xiàn)權(quán)力對抗之下的相互扯皮現(xiàn)象。權(quán)責(zé)一致的高度統(tǒng)一性不但可以相應(yīng)地提高刑罰執(zhí)行效率，還可以在認(rèn)識上將監(jiān)禁刑罰與社區(qū)矯正統(tǒng)一起來，使執(zhí)行監(jiān)禁刑罰時必然顧及到對非監(jiān)禁刑罰的影響，將會對非監(jiān)禁刑罰產(chǎn)生良性影響，避免出現(xiàn)“各掃門前雪”現(xiàn)象;第二，社區(qū)矯正與監(jiān)禁刑罰統(tǒng)歸一個機關(guān)，可以實現(xiàn)兩種刑罰手段的良性互動影響。其弊端是傳統(tǒng)監(jiān)禁刑罰的思想可能會影響到社區(qū)矯正，不能體現(xiàn)出社區(qū)矯正的先進理念。另外還可能造成社區(qū)矯正對監(jiān)獄的過度依賴。第二種是設(shè)置獨立的社區(qū)矯正機構(gòu)，使其具備相對獨立地位。如此可以實現(xiàn)管理的相對獨立性，提高社區(qū)矯正機構(gòu)的獨立品性，從制度設(shè)計上保證社區(qū)矯正的發(fā)展。但其缺陷是明顯的，容易出現(xiàn)兩機關(guān)之間的沖突。因利益相對獨立，在執(zhí)行刑罰時，不利于做到前后首尾呼應(yīng)，對接工作困難。從司法實踐來看，一方面，已經(jīng)有類似問題出現(xiàn)。如北京市司法局?jǐn)M在監(jiān)獄設(shè)立中途之家教育基地，但其存在以下問題：一是基于機關(guān)之間的相對獨立性，社區(qū)矯正理念在某種程度上不同于監(jiān)禁刑觀念;二是有侵犯監(jiān)獄矯正機關(guān)權(quán)威之嫌。另一方面，隨著機關(guān)的增多，勢必要增加相應(yīng)的銜接程序。相應(yīng)機關(guān)會設(shè)置一些協(xié)調(diào)機關(guān)。協(xié)調(diào)機關(guān)的增多，不但增加了機關(guān)臃腫，在面對爭議性較大的問題時很難做出適當(dāng)決定，其協(xié)調(diào)依據(jù)更多地是建立在部門利益基礎(chǔ)之上，決定帶有很大的妥協(xié)性，易忽視服刑人員利益。
從矯正機構(gòu)設(shè)置目的上看，應(yīng)以服刑人員利益為出發(fā)點。在我國現(xiàn)階段可采用第一種辦法。在監(jiān)獄管理局下分設(shè)社區(qū)矯正機構(gòu)。其優(yōu)點除上文所述外，關(guān)鍵在于能夠保證矯正效果的統(tǒng)一性。在對服刑犯人制定矯正計劃時要兼顧監(jiān)獄內(nèi)與監(jiān)獄外特點，有利于實現(xiàn)矯正的目標(biāo)，并能減少機構(gòu)臃腫現(xiàn)象，其弊端可以通過加強行刑之間的互動來減少或者避免。
另外，監(jiān)獄與社區(qū)矯正機構(gòu)之間的銜接應(yīng)逐步的由相關(guān)法律文書、罪犯的接收等基礎(chǔ)性的、程序性、形式方面的銜接向利于服刑人員矯正改造等實質(zhì)性的、內(nèi)容性的方面銜接方向發(fā)展。比如在獎勵措施方面，“行為通過獎賞(正強化)和避免懲罰(負(fù)強化)而得到加強，或者通過厭惡性刺激和失去獎賞而被消弱。”[3]社區(qū)服刑人員在矯正過程中隨著接觸人員的增多與復(fù)雜，其受“感染”途徑與監(jiān)獄相比明顯增多。獎懲方式與力度大小與其惡習(xí)來源多少以及嚴(yán)重與否有著直接的關(guān)系。社區(qū)矯正“感染”的復(fù)雜性決定了社區(qū)矯正獎懲制度亦應(yīng)相應(yīng)地復(fù)雜多樣。但我國目前的社區(qū)矯正中獎懲制度脫胎于監(jiān)獄中的獎懲制度，屬于照搬移植，缺乏銜接中的層次與漸次發(fā)展性，極不利于社區(qū)矯正工作的順利進行。為此有必要設(shè)置多層次、多方式的獎懲制度，以有效發(fā)揮獎懲機制功能。
(四)社區(qū)矯正機構(gòu)與所在社區(qū)的銜接。
社區(qū)矯正目的是利用社區(qū)的開放性與社區(qū)資源的豐富性提高服刑人員矯正效果，使其快速回歸社會。需要注意的是，社區(qū)矯正機構(gòu)成立宗旨、性質(zhì)雖較為明確，但其很多矯正活動都需要依賴服刑人員所在社區(qū)。社區(qū)矯正機構(gòu)使用較為先進的矯正理念與現(xiàn)代的矯正方法矯正服刑人員，具體包括非營利性組織的加入，社會公民認(rèn)可度的提高，公民參與意識的提高，管理的非官方性等。但不容忽視的是，我國社區(qū)仍處于舊有的行政管理階段，其管理主體仍以政府組織為主，管理模式仍帶有較強的計劃痕跡。公眾對社會事務(wù)缺乏參與的積極性。計劃性特點使其社區(qū)缺乏競爭帶來的活力與動力，缺乏專業(yè)性的社區(qū)治理人員。這種歷史傳統(tǒng)慣性會給社區(qū)矯正帶來很大阻力，在社區(qū)矯正機構(gòu)與社區(qū)之間形成一條天然的鴻溝。
如何填平這一鴻溝，是順利開展社區(qū)矯正的重要保障。從兩者良性互動看，宜在構(gòu)建完善社區(qū)治理的過程中實現(xiàn)兩者之間的有力銜接。具體可以從以下三個方面著手：第一，組織體的整合與銜接。社區(qū)中的居民委員會與村民委員會在社區(qū)中具有重要的地位。其成員在社區(qū)中覺悟一般較高，社區(qū)矯正機構(gòu)開展矯正工作大部分要依賴于他們。為此，可以以一定的方式連接社區(qū)組織。如在接收服刑人員、了解服刑人員、評估服刑人員及設(shè)計、開展社區(qū)矯正計劃時吸收他們參加，以加強彼此之間的了解并利用其在社區(qū)中的特殊人脈關(guān)系及在社區(qū)中的權(quán)威和服刑人員及其家屬溝通聯(lián)系。第二，社區(qū)成員的整合與銜接。結(jié)合社區(qū)現(xiàn)代化治理模式，逐步摒棄計劃性的管理體制，增加社區(qū)成員參與的積極性。對于積極參加社區(qū)義務(wù)矯正的，應(yīng)適當(dāng)給予鼓勵。隨著社區(qū)義務(wù)人員的增多，可以有效改變社區(qū)組織的官方性，并適當(dāng)增加組織管理中的義務(wù)人員。第三，社區(qū)組織機構(gòu)的整合與銜接。傳統(tǒng)上社區(qū)組織機構(gòu)的官方性太濃，自治性不足。以社區(qū)矯正社會化整合為契機，應(yīng)適當(dāng)提升社區(qū)組織機構(gòu)的自治性，增加新的自治性組織形式，打破居委會、村委會大一統(tǒng)的模式。有學(xué)者認(rèn)為可以摒棄傳統(tǒng)的居委會管理模式，建立新的自治性組織形式，并將社區(qū)矯正機構(gòu)設(shè)立在自治性組織形式中。[4]
二、政策制度銜接：社區(qū)矯正內(nèi)部環(huán)境完善。
(一)政策銜接：矯正目的之回歸。
在法治環(huán)境下，政策猶如一只看不見的手，發(fā)揮著極為重要的立法、司法導(dǎo)向作用。但任何政策的運用都有特定的度與既定的空間。社會政策與刑事政策是上位概念與下位概念之間的關(guān)系，社會政策對刑事政策具有指導(dǎo)性作用。但這并不意味著社會政策決定著刑事政策。刑事政策在刑事法領(lǐng)域有著相對獨立性，正是這種獨立品性決定其區(qū)別于其他政策，成為刑事法域特有政策。就社區(qū)矯正而言，刑事政策對其影響具有直接性，而其他社會政策只對其產(chǎn)生間接性影響。從適用層序上看，刑事政策應(yīng)優(yōu)先適用，其后是其他社會政策。即刑事政策具有優(yōu)先性，其他社會政策具有補充性。
從目前規(guī)范社區(qū)矯正規(guī)范性法律文件看，其所體現(xiàn)的政策性規(guī)定，呈兩極化發(fā)展趨勢。在層級較高的規(guī)范性文件中，優(yōu)先適用寬嚴(yán)相濟的刑事政策，其次是維護社會穩(wěn)定的社會治安綜合治理政策。如《司法行政機關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》第1 條規(guī)定：“為了規(guī)范司法行政機關(guān)實施社區(qū)矯正的工作，提高對社區(qū)服刑人員的教育改造質(zhì)量，維護社會穩(wěn)定，根據(jù)刑法、刑事訴訟法、監(jiān)獄法和《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合司法行政工作實際，制定本辦法。”根據(jù)本辦法的規(guī)定，開展社區(qū)矯正目的在于規(guī)范權(quán)力運行，以服刑人員為核心，開展寬嚴(yán)相濟的教育改造，為他們提供順利回歸社會的條件。維護社會穩(wěn)定只是服刑人員回歸社會的一種附帶效果，可以說服刑人員順利回歸社會的直接結(jié)果就是維護了社會穩(wěn)定。這符合刑事政策與維穩(wěn)社會政策之間既有的層序性。但在層級較低的規(guī)范性文件中，上述兩個政策呈現(xiàn)出逆向運用特點。在實踐執(zhí)行中優(yōu)先考慮維穩(wěn)社會政策，其次才是服刑人員的回歸。如在《首都社會治安綜合治理委員會關(guān)于進一步加強刑滿釋放解除勞動教養(yǎng)人員安置幫教工作的實施意見》中，開篇明確提出， 要從維護首都社會和諧穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展的高度認(rèn)識社區(qū)矯正工作的重要性。而在更為具體的規(guī)范性文件或工作手冊中，基本都明確規(guī)定社區(qū)矯正首要目標(biāo)是維護社會穩(wěn)定。政策的逆向性運用會產(chǎn)生諸多弊端，主要表現(xiàn)為以下三個方面。
第一，容易曲解社區(qū)矯正目的。從域外實踐來看，社區(qū)矯正發(fā)端于社會組織或者個人。設(shè)置社區(qū)矯正項目最初目的就是幫助服刑人員及其它有關(guān)人員順利回歸社會。以維穩(wěn)之社會政策指導(dǎo)社區(qū)矯正會產(chǎn)生在矯正中以社會穩(wěn)定為目的或核心構(gòu)建相應(yīng)的制度、項目措施，社區(qū)矯正本源目的則被放置于次要位置。囿于傳統(tǒng)監(jiān)禁刑罰弊端，出現(xiàn)了社區(qū)矯正這一新的刑罰執(zhí)行方式，政策的逆向運用明顯違背了社區(qū)矯正制度設(shè)置初衷，不利于社區(qū)矯正的順利發(fā)展。
第二，容易侵犯服刑人員的合法權(quán)益。在以維穩(wěn)為首要目標(biāo)的社區(qū)矯正制度，容易發(fā)生工作重心的轉(zhuǎn)移。服刑人員可能成為社會穩(wěn)定的工具，而不是社區(qū)矯正的主題與核心。在發(fā)生特殊事件或者制定矯正計劃時，可能更多地考慮其對社會環(huán)境的影響，而較少考慮甚至不考慮服刑人員的主體因素。如此極易出現(xiàn)以犧牲服刑人員合法權(quán)益為代價來維護社會穩(wěn)定的現(xiàn)象。
第三，政策錯位已經(jīng)影響到司法實踐。此種情形突出表現(xiàn)為國家在舉辦重大社會活動時，社區(qū)服刑人員成為重要管制對象，一切以社會穩(wěn)定為中心，對服刑人員采取安撫甚至強行看管對策。如在奧運會期間、全國人大開會期間，都有對社區(qū)矯正服刑人員的特殊維穩(wěn)手段。很明顯此做法已經(jīng)脫離社區(qū)矯正本來目的，是對社區(qū)矯正的曲解與異化。
政策銜接不力或反向運用原因不外乎以下兩點：首先，從社區(qū)矯正制度推行動力來看主要來自官方，且行政力量占據(jù)主要成分。追求利益的最大化是權(quán)力的重要特征。對于行政權(quán)力而言，其最大利益就是在于保證權(quán)力能夠不受干擾，暢通無阻地運用。而社會穩(wěn)定則是其重要的環(huán)境條件保障，因此社區(qū)矯正制度的維穩(wěn)目的也就應(yīng)運而生。其次，政府問責(zé)與政績工程使然。社會穩(wěn)定是衡量政府或相關(guān)部門的重要因子，也是政府問責(zé)制中的頭號問題。社區(qū)矯正依附于社區(qū)，社區(qū)雖然處于最底層，但是政府的重要組成部門，是行政權(quán)力的“兩只腳”，沒有它們權(quán)力將寸步難行。基于自身利益考慮與政令暢通思忖，維穩(wěn)自然成為社區(qū)矯正中的重要指導(dǎo)政策，甚至取代了特定的刑事政策。基于上述原因分析，有必要從以下兩個方面糾正社區(qū)矯正指導(dǎo)政策，回歸社區(qū)矯正目的：第一，增加社會力量在社區(qū)矯正中所占比例。社區(qū)矯正來源于社會實踐、發(fā)展動力亦在于社會。通過增加社會因素，結(jié)合社區(qū)治理，加強社區(qū)矯正的自治性，降低社區(qū)矯正對國家行政的依賴性，減少政治功利對社區(qū)矯正的不良影響。第二，完善政府問責(zé)制度，將社區(qū)矯正效果，即服刑人員回歸社會情況納入當(dāng)?shù)卣冃Э己酥贫戎小．?dāng)然這需要將刑事政策貫穿到具體的法律制度中，并明確刑事政策與其他社會政策之間的關(guān)系，實現(xiàn)刑事政策與具體制度、刑事政策與其他社會政策的本真銜接。
(二)無縫銜接制度：社區(qū)矯正的雙向延伸。
為加強社區(qū)矯正的有效運行，各地社區(qū)矯正機構(gòu)紛紛建立具有前后延伸功能的銜接制度。其中對服刑人員的接收是開啟無縫銜接的重要或者首要一環(huán)。如河北省承德市“各縣區(qū)社區(qū)矯正管理局在社區(qū)服刑人員被依法決定適用非監(jiān)禁刑罰的法律文書生效當(dāng)日，組織并指導(dǎo)社區(qū)矯正管理所前往人民法院或監(jiān)獄接收社區(qū)服刑人員。目前，已前往接收 224 人。”[5]目前，在服刑人員接收方面主要存在以下兩個方面的問題：第一，文件材料的轉(zhuǎn)送與服刑主體接收的非同步性。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，法院在判處罪犯緩刑進行社區(qū)矯正時應(yīng)將相應(yīng)的法律文件抄送司法行政機構(gòu)，但因抄送程序復(fù)雜，一些案件在宣判后，服刑人員到社區(qū)矯正機構(gòu)報到，相關(guān)法律文書送達(dá)滯后。沒有相應(yīng)的執(zhí)法依據(jù)，社區(qū)矯正機構(gòu)無法對服刑人員辦理接收手續(xù)。導(dǎo)致原判刑罰生效判決與執(zhí)行環(huán)節(jié)銜接不力，容易造成脫管、漏管現(xiàn)象。特別是針對管制犯的接收材料滯后問題更為明顯。這與《刑法修正案(八)》沒有將其明文納入到社區(qū)矯正范圍內(nèi)有很大的關(guān)系。文件材料接收與服刑主體接收的非同步性還會阻礙檢察機關(guān)對社區(qū)矯正的監(jiān)督。實務(wù)中檢察機關(guān)在發(fā)送“脫管”、“漏管”糾正建議時，司法所多會以司法文書送達(dá)遲延為借口搪塞，使得監(jiān)督效果大打折扣。第二，罪犯報到不及時。《社區(qū)矯正工作辦法》第 20條規(guī)定：“社區(qū)服刑人員應(yīng)當(dāng)在判決、裁定、決定發(fā)生法律效力之日起7 日內(nèi)或者離開監(jiān)所之日起 7日內(nèi)到居住地司法所報到。”根據(jù)本法條規(guī)定，原則上被判處社區(qū)矯正的服刑人員是自己到司法所報到，完全依靠服刑人員的自覺性，缺乏相應(yīng)的制度制約。如果罪犯不愿意返回居住地，特別是在戶籍所在地與居住地不一致的情況下，居住地公安機關(guān)很難掌握情況，且因公安機關(guān)不屬于社區(qū)矯正的工作機關(guān)，容易出現(xiàn)工作延誤現(xiàn)象，加劇了罪犯報到的不及時。
為避免上述在接收服刑人員中出現(xiàn)的銜接不力現(xiàn)象，可以考慮在法院內(nèi)部設(shè)立社區(qū)矯正工作室。由法院人員、檢察院人員、社區(qū)矯正工作人員及社區(qū)負(fù)責(zé)人組成，個別時候可以由偵查機關(guān)人員參與。在法院判決完畢及時將服刑人員與相關(guān)文件移送至社區(qū)矯正工作人員手中。檢察人員除負(fù)責(zé)移送相關(guān)材料外，還可以對其移送與接收行為進行監(jiān)督。與此類似，服刑人員在看守所或者監(jiān)獄的情況下，應(yīng)同樣在此相應(yīng)機關(guān)內(nèi)設(shè)置社區(qū)矯正工作室，以保證相關(guān)材料與服刑人員接收的同步性，真正實現(xiàn)無縫銜接機制。另外，可在審判機關(guān)、公安機關(guān)以及司法行政機關(guān)之間建立“社區(qū)矯正判決、裁定生效前通報”制度。在監(jiān)獄機關(guān)與公安機關(guān)和司法行政機關(guān)之間建立其“釋放和監(jiān)外執(zhí)行生效前通報”制度。[2] 23構(gòu)建信息共享方面的銜接機制，為無縫銜接制度提供信息保障。但需要注意的是，前后延伸性制度應(yīng)該保證其實施的有效性，防止出現(xiàn)司法作秀或者單純“創(chuàng)新”現(xiàn)象。北京市司法局印發(fā)的《關(guān)于區(qū)縣陽光中途之家在監(jiān)所建立教育基地的意見》確定在監(jiān)所建立陽光中途之家教育基地。大致內(nèi)容包括：每年一次為監(jiān)獄干警提供矯正幫教等業(yè)務(wù)培訓(xùn);每半年為臨釋罪犯開展回歸講座;每年推薦表現(xiàn)良好的社區(qū)服刑人員到監(jiān)獄進行現(xiàn)身說法，與臨釋罪犯開展座談;每三個月向臨釋罪犯提供一次就業(yè)信息，進行就業(yè)推介;每年下半年向監(jiān)獄反饋地區(qū)刑滿釋放人員的表現(xiàn)情況;協(xié)助監(jiān)獄組織臨釋罪犯到“陽光中途之家”接受教育。另外，該意見還就監(jiān)所的通報情況責(zé)任進行了規(guī)定。該《意見》規(guī)定的內(nèi)容極大地促進了社區(qū)矯正與監(jiān)獄機關(guān)之間的延伸性銜接，其積極性應(yīng)予肯定。但《意見》體現(xiàn)出的問題也是不容忽視的。首先是銜接頻率較低，延伸行為間隔時間過長。最短的是三個月一次，其他都是以半年或一年為單位。過低的頻率難以發(fā)揮有效銜接作用，其宣示性作用可能會大于實質(zhì)作用。其次是部分內(nèi)容可行性不大。如對監(jiān)獄干警的業(yè)務(wù)培訓(xùn)問題，從其所屬機關(guān)的相對獨立性看，監(jiān)獄干警有其自身的優(yōu)越性，對新生社區(qū)矯正制度持觀望態(tài)度，不少監(jiān)獄干警存在對社區(qū)矯正人員應(yīng)該適用監(jiān)獄管理模式的錯誤認(rèn)識，這在社區(qū)矯正官以監(jiān)獄抽調(diào)干警為主的司法實踐做法中足可看出。第三，《意見》效力缺乏剛性。特別是對監(jiān)獄責(zé)任的規(guī)定基本屬于建議性質(zhì)的，沒有實質(zhì)的約束力，對于不服從或者違反意見規(guī)定的缺乏制裁性后果。這勢必會影響到延伸性銜接工作的順利開展。從實效性與可行性上看，未來立法宜避免上述銜接缺陷，以可操作性為基準(zhǔn)，制定能夠保證一定頻率的銜接行為且以制裁性后果為保障的法律規(guī)范文件，以構(gòu)建真正意義上的社區(qū)矯正無縫銜接制度。
一個事物或者一項制度都有一個終結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)。或者出于工作的簡單性考慮，或者出于理念上的誤差認(rèn)識，以往對制度或者工作都有一個結(jié)束性的標(biāo)志認(rèn)識。就社區(qū)矯正制度看，一般情況下，“特殊群體”在心理恢復(fù)正常，特別是能夠獲得一份穩(wěn)定的工作之后，就認(rèn)為其已經(jīng)能夠順利回歸社會。從相應(yīng)的法律規(guī)范文件看，一些合同、約定都已經(jīng)終止，行為人亦不需要再去遵守特殊的義務(wù)。但這并不就意味著服刑人員真的可以順利回歸社會，成為守法公民。“特殊群體”在回歸社會之后，仍然需要一段時間適應(yīng)社會。社區(qū)矯正應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的界限分明的制度結(jié)束標(biāo)準(zhǔn)，建立實質(zhì)意義上的“回歸標(biāo)準(zhǔn)”。特殊的回訪與走訪制度的構(gòu)建都是社區(qū)矯正制度所需要的，將其特有的“安置幫教功能”向后延伸至“特殊群體”的回歸生活，才能真正實現(xiàn)理想中的安置幫教回歸，以解后顧之憂。
(三)審前社會調(diào)查制度：銜接中的正面交鋒。
為規(guī)范社區(qū)矯正運行，增加社區(qū)矯正的可行性，各地紛紛建立被告審前社會調(diào)查機制。其運行模式很多是由法院委托被告人居住地社區(qū)矯正機構(gòu)進行審前調(diào)查，就被告人能否被判處緩刑進行審前調(diào)查。在庭審中相關(guān)社區(qū)矯正機構(gòu)工作人員就社會調(diào)查情況向法庭宣讀，并就是否適用社區(qū)矯正提出建議。此種方式雖能一定程度上增加裁判的準(zhǔn)確性與公正性。但由社區(qū)矯正機構(gòu)負(fù)責(zé)實施審前社會調(diào)查機制存在如下兩個疑難問題：第一，有可能帶來不公正。社區(qū)矯正機構(gòu)是社區(qū)矯正的執(zhí)行主體，在執(zhí)行過程中為減少矯正人員的危險性，一般會對服刑人員提出較高要求，具體表現(xiàn)為要求服刑人員的危險系數(shù)越低越好。在審前社會調(diào)查中，社區(qū)矯正主體為減少工作中的麻煩，降低其工作難度可能會對服刑人員的社會調(diào)查進行較高的設(shè)置，并在其建議中持不予社區(qū)矯正的傾向性意見;第二，有侵犯檢察機關(guān)公訴權(quán)嫌疑。從訴訟程序順序來看，社區(qū)矯正機構(gòu)處于訴訟的最后階段。由在程序之后的機構(gòu)承擔(dān)程序之前的訴訟行為，似有逆程序之嫌。
另外，公訴機關(guān)的公訴權(quán)本身包含著定罪與量刑兩個方面的內(nèi)容。特別是在我國正在進行的量刑改革情況下，由公訴機關(guān)提出量刑建議既有法律依據(jù)，又符合訴訟程序。審前社會調(diào)查材料類似于品格證據(jù)，對被告的量刑具有重要意義，本質(zhì)上屬于量刑證據(jù)，“在我國，被告人的品格基本都是作為量刑情節(jié)影響量刑的。”[6]由社區(qū)矯正機構(gòu)進行調(diào)查，并提出建議，有侵犯公訴機關(guān)公訴權(quán)之嫌。
但從其有效性上看，社區(qū)矯正機構(gòu)在被告人的居住所在地，對被告人的情況及對社區(qū)的影響和社區(qū)對被告人的看法了解更為清晰。由其進行調(diào)查符合便利與全面性原則。檢察機關(guān)作為控訴機關(guān)，有對被告進行重罪控訴的傾向。另外他們對社區(qū)的了解不如社區(qū)矯正機構(gòu)全面，完全由他們提出建議似乎亦有缺陷。為此本著尊重訴訟程序、公訴權(quán)權(quán)力運用及務(wù)實有效的原則，可以采取一種類似對抗式的審前社會調(diào)查機制。公訴機關(guān)與社區(qū)矯正機關(guān)都有權(quán)也有義務(wù)對被判處緩刑和管制可能進行社區(qū)矯正的被告進行審前社會調(diào)查。被告人及其近親屬辯護人，被害人及其近親屬訴訟代理人可以分別參與社區(qū)矯正機構(gòu)與控方兩方主體的審前社會調(diào)查，并就是否可以實施社區(qū)矯正提出意見，由法院居中做出裁斷。此種模式可以兼顧兩者，摒棄各自缺點，并為繼續(xù)深化對抗式訴訟模式提供動力，亦是公訴方量刑建議權(quán)的直接體現(xiàn)，能夠保證公訴方量刑建議的更加合理與公正。
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