發布時間：2020-02-12所屬分類：醫學論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要:20世紀30年代，陜西爆發霍亂疫情。面對此嚴重突發事件，陜西地方政府采取了一系列措施，包括應急機制，同時還嘗試建立有效疾病防控機制，并強對百姓傳染病防治和日常生活衛生的宣傳等，力圖建立防治突發事件的長期機制。從1932年陜西省當局處理霍亂疫情
摘要:20世紀30年代，陜西爆發霍亂疫情。面對此嚴重突發事件，陜西地方政府采取了一系列措施，包括應急機制，同時還嘗試建立有效疾病防控機制，并強對百姓傳染病防治和日常生活衛生的宣傳等，力圖建立防治突發事件的長期機制。從1932年陜西省當局處理霍亂疫情可以看出，地方政府處理突發事件有下列特點:第一，應急措施和長期的防控措施相結合，有效地防止了疫情繼續蔓延;第二，全民參與，實行軍地聯動機制，反應迅速，效率高;第三，衛生醫療條件差、設備落后、資金困難等，導致死亡率高;第四，由于地方政府沒有建立突發事件的預警機制，缺乏必要的預見性，則是這場災難留下的教訓。
關鍵詞:民國時期;突發事件;地方政府;霍亂;應對機制
突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。
霍亂時人稱為虎列拉，俗名吊腳痧，是由霍亂弧菌引起的一種急性傳染病。如果治療不及時，一至兩天內就會死亡。1932年和1939年，陜西突然爆發霍亂，在群眾中造成了極大恐慌，當時政府當局和社會各界積極采取措施，在短時間內消滅了這一疫情。本文通過民國時期陜西省當局處理霍亂疫情的措施來探討地方政府對于突發事件的應對機制。
一1930年代陜西霍亂流行狀況
1932年6月霍亂由河南傳入潼關，后擴至陜北、陜南及關中各縣。這次疫情從6月到當年10月，持續4個月，波及陜西32個縣，其中1932年7、8兩月疫情最為嚴重。疫情嚴重的關中各縣十室九空，路斷人稀，群眾皆談“虎”色變。據當時人所做的詩詞《漁家傲》:“烏煙穢氣騰潼關，虎疫猖獗傳染，鄉曲愚民死萬千，真堪憐!衛生不講更何言?跪拜土木求福佑，香火戲劇報神?無如病亡日相連，拭目看，新墳累累尸堆山。”①反映了霍亂傳入潼關后的慘狀。據當時報刊記載，關中東部和西部都非常嚴重:“大荔一日內死亡竟達40余人，華陰死者達1000余人，渭南各鄉鎮疫勢蔓延殊為可怕。”②1932年8月，華陰死亡人數已達萬人以上。③扶風等地先死者尚能由親屬用棺材入殮，繼而只好用席裹，最后死骨累累，無法掩埋，就由當地政府派人拉入大土壕內堆積，形成一個個“萬人壕”。一些地方居民相繼出逃保命，村子出現了空無一人的情況，“據省二十余里之長安屬西樊村，住戶一百余家，近日以來，虎疫猖獗，…全村一場驚恐，相率遷移遠避，現該村已無人煙云。”④下表是陜西省防疫處1932年對于各縣患霍亂發病和死亡的數據統計，可以看出當時的情況是非常嚴重的。
從上表可以看出，1932年陜西35個縣霍亂患者254857人，病死102243人，死亡率高達40%;此外，關中地區比陜北、陜南嚴重，而關中東部的富平、合陽、浦城、大荔、華陰等縣的發病人數較多，遠比西部縣份嚴重。各地農村比西安市的發病和死亡率高。造成患病比例高、死亡率高的原因:首先，霍亂是一種腸胃急性傳染病，高發于夏季，主要通過污染的水、蒼蠅、手的傳播，跟環境衛生密切相關。陜西長期以來，經濟落后，公共衛生條件差，“一般人均不講求衛生，且迷信最深，城關菜蔬瓜果混雜，鄉村豬羊牲畜與灶房同室，以致蒼蠅聚集，故疫氣藉之蔓延。”⑥加之衛生醫療條件和檢疫設備缺乏，藥物缺乏，基層政府和百姓面對疫情束手無策，加大了疫情波及程度。據載:“(高陵)虎疫肆虐，救濟無款，防治乏藥，時未經旬，普遍全境。…(白水)所購疫苗，為數無多，杯水車薪，不敷應，…(臨潼)自七月間，死于虎疫者，竟達七八百人之多，衣鋪枋店早已告罄，死骸遍野，臭氣熏天，群情驚慌，束手無策，只好聽天由命云。”⑦群眾居住比較集中，患病者在發病初期不能及時隔離和治療，相關的飲用水和場所沒有及時消毒，導致疫情迅速傳播;其次，陜西從1929年起開始稱為“十八年年饉”，遭受三年的自然災害和饑荒。饑不擇食，體質虛弱，引用和食用不衛生的水和食物，加大了感染的機會。1939年的霍亂則比1932年情況輕很多。
二地方政府的應對機制
面對突然爆發的疫情，陜西地方當局迅速作出了反應。主要采取了包括應急機制和長效的防治機制。
(一)建立應急機制，及時進行救治。
其一、成立防疫機構，建立決策機構，制定相關章程。陜西當局在霍亂疫情發生后，設立臨時防治霍亂委員會，楊叔吉、石解人、李潤泉為常委，另有9名委員，負責陜西霍亂防治事宜。⑧陜西省政府命令省立醫院、平民醫院，陜西省綏靖公署命令公醫處、駐陜陸軍醫院各派醫師2名、看護1名，并由綏靖公署派副官2名，迅速組織預防處。后由綏靖公署軍醫處派人在疫情最為嚴重的臨潼組成虎列拉防疫處。⑨后省政府決議將平民醫院改為西安臨時防疫醫院，專門收治霍亂病人。⑩在疫源地通關設立防治虎疫分處，派出人員分赴華陰、華縣、臨潼、渭南、長安等處防治。后來涇陽、華縣等地均成立了專門防疫委員會，指導霍亂防治工作。
為了防止病人傳播疫情給正常人，對患霍亂的病人實行強制入院的原則。“查近來平民患染時疫者遲延不赴醫院醫治，以致貽誤病死，傳染親屬，殊堪可虞，本局既負有預防之責，應強制前赴醫院醫治，以免擴大疫癘。”瑏瑡在防治霍亂過程中，省會警察擔負防疫任務的重要職責，和患者接觸機會多。針對警員感染霍亂人數增加的情況，在安徽會館設立專門虎疫治療所，專門收容警員患者。1932年9月，省政府政務會議通過了《陜西省防疫處暫行組織規程》，對防疫處的職責進行了明確規定，包括傳染病的防治與檢查，預防、消毒、傳染病例的報告、調查，生物制品的制造、傳染病例學的研究等等。瑏瑢組織規程的公布，為陜西省防疫處的衛生防疫工作提供了保障。
其二、注射疫苗，科學防治。防疫院成立后，對居民實行免費疫苗注射。首先通過了“由防疫醫院無條件的(不受代價)分配疫苗于西安各公私醫院，普遍注射，不得取資案”。瑏瑣當時防疫處規定“關于由省領之防疫預苗，一概不得收費注射，每隔七日注射一次，每人以二次為限。各縣應隨時報告注射統計，詳列姓名、性別、住址、職業、年齡、次數。”瑏瑤其次針對西安疫情嚴重，部隊駐扎密集，人數集中，容易交叉感染的情況，實行強制注射疫苗。“綏靖軍醫處昨為防治虎列拉，特召集駐省部隊醫藥負責人員，在該處開會。…一，關于分區防治案決議，東路由四二師預防注射，西安由到會各員為預防注射，上至官長下至兵夫，一律實行強迫注射，以資嚴密預防。二，關于漿苗補充案決議:由本處領用，西安各部隊，今日即開條具領。三，關于注射時間決議案，限最短期間，注射完畢。”
針對藥品、疫苗短缺的情況，陜西省當局向南京政府防疫處、中國紅十字會等組織緊急求救。南京衛生署支援陜西疫苗5000瓶，后又增加8000瓶。上海紅十字會支援數百瓶藥水。并派人到上海、鄭州、北平等地緊急購買疫苗和藥品。瑏瑦還在疫區實行藥品管制，“昨又召集本市藥房開會，意欲使各藥房將所存關于防疫藥品開具總數單，除留商家門口零售外，其余一律售予防疫院，以便帶往各縣防治。”瑏瑧通過防疫藥品管制，既保證了急需藥品的供應，也避免了藥販哄抬藥價，保證了防治順利進行。省防疫院注射疫苗1萬多瓶，接受注射者60多萬人，有效地遏制了霍亂在陜西的繼續傳播。
其三、實行病人隔離，關閉娛樂場所，實行交通管制。西安作為人口最集中地區，也是防疫重點區域。省政府為了防止西安疫情蔓延，采取了一系列措施。7月份，省防疫處要求絕對禁止瓜果進城，對蔬菜嚴格檢查，實行全城大消毒，公共廁所及垃圾堆由公家負責消毒。瑏瑨從8月開始，陜西省政府命令將所有娛樂場所關閉一周瑏瑩，8月10日省政府又命令各機關禁止一切宴會。禁止屠宰一周，“省政府以腐敗肉食、生冷食物，食之最難消化，且易生病，當此虎疫流行時期，急應禁止售賣，冀免疫情擴大，昨特令飭省會公安局轉飭禁屠及禁售生冷食物一周。瑐瑠對于疫情傳播的重點路段，由軍警設點進行檢查，并對部分區域實行交通管制。臨潼是陜西傳播霍亂疫情最早和最嚴重的地方之一，為了防止向西安擴散，在7月初斷絕臨潼到西安的汽車一周，實行交通管制。瑐瑡浦城發現疫情后，由公安局和防疫處配合，嚴查瓜果等食品，嚴禁青菜等進城。1939年疫情流行期間，陜西省當局便下令取締了所有無衛生設備的食品攤販及酒樓飯館。
霍亂在陜西蔓延的一個重要原因是衛生條件差，因此在這一時期政府采取多種措施進行消毒防疫工作。臨潼疫情發生后，省防疫處派委員薛道赴疫區，采取緊急措施，包括不準飲用井水、渠水，不準停放尸體，并用石灰消毒廁所及街道。五戶縣疫情發生后，該縣縣長當即派員監督清潔街區石灰殺毒，諭令罹疫死者一律速為深埋。瑐瑣西安城內人員稠密，為防止傳染，8月份公安局下令嚴禁在城內埋葬死尸。要求各商住戶一律鋪灑石灰，用于消毒。
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提要 本文就霍亂在世界及中國的流行現狀進行了闡述，并從安全供水、改善居住條件、加強食品衛生管理和宣傳教育、疫情監測、菌苗的研制等方面提出了霍亂的防制對策。
政府積極開展衛生運動。潼關縣公安局長帶領警員冒烈日上街打掃衛生，并對住戶宣傳。浦城政府舉行清潔運動大會，由駐軍部隊團長、公安局長、教育局長、防疫處的工作人員帶頭上街打掃衛生，撒石灰消毒，群眾積極參與，使縣城的衛生環境得以改善。1939年霍亂在陜西第二次流行時，陜西省當局統一由政府在井水中消毒，從根本上杜絕通過飲用不干凈水的傳播途徑。
(二)建立信息溝通機制，加強對百姓傳染病防治和日常生活衛生的宣傳。
由于霍亂疫情來勢洶洶，加之陜西以前很少發生此類疫情，故百姓缺乏對霍亂知識的了解，而且民間對于疫情多迷信，容易造成心理恐慌。因此宣傳霍亂基本知識和防控方法也成為陜西當局防治霍亂疫情的主要措施之一。宣傳主要分為演講宣傳、戲劇宣傳和文字宣傳，勸諭市民講求衛生，杜絕疫源。潼關發生疫情后，當局一面醫治病人，一面由公安局長帶領警員挨家挨戶通知民眾，向他們告知霍亂的危害和防疫方法，向百姓講述講究清潔衛生的重要性。浦城則組織駐軍、地方政府和防疫處機關人員輪流上街向百姓宣傳相關防疫知識。瑐瑦還將霍亂發生原因和簡單治療方法印成小冊子，分發各縣，廣為宣傳。大荔縣舉辦防疫宣傳周活動，各區長、村長、機關人員，聽取醫藥代表講述防疫知識，然后深入鄉村，向百姓宣傳霍亂防疫法，效果明顯。1932年9月，為了鞏固防治霍亂成果，省防疫院仍然印了許多防疫知識，“但綜覽全局，默審情勢，對于疫區之防疫及宣傳工作，不敢稍事懈怠，致令功虧一簣。來年雖不至劇烈傳染，然局部發生，勢所難免，深恐各界昧于形義，過時遂仍舊沒忘，瞻念前途，不寒而栗，用再付印通俗虎列拉預防法若干份，特函送民政廳，請其令發已流行之縣份，使我陜民認識虎疫之為害，全體動員，努力防治，或易收效普遍，豈僅為今次之預防，明年后年以子至孫，實攸賴之。”瑐瑧為了向百姓宣傳衛生防疫知識，各地還創造了許多淺顯易懂的歌謠。瑐瑨通過宣傳，逐步消除了群眾的恐慌心理。
(三)預防機制的逐漸建立。
在防治霍亂疫情過程中，陜西省當局除了采取措施及時控制疫情外，也在實踐中逐漸建立起了長效的預防機制。1932年后，注射疫苗成為預防霍亂的重要工作。據不完全統計，1933年全省接種霍亂菌苗18285人，接種霍亂、傷寒混合菌苗25429人。瑐瑩1938年有95375人接受了霍亂疫苗注射，1939年有164910人接受了霍亂、傷寒混合疫苗。
另外針對基層防疫人員缺乏的現狀，當局還舉辦防疫訓練班，培訓防治專門人才，充實各縣防疫機構。“省立防疫醫院，前以本省虎疫流行，各縣紛紛請求派醫診治，該院當即征求防疫一時派往各縣，并設防疫人員訓練班，訓練此項人才，以濟急需。聞業于前日試驗，投考者九十余名，昨發榜揭曉，共取四十名，自即日起，即開始訓練，兩周期滿派往疫區。”招考防疫員，經過短期培訓后到戶縣、禮泉等19個重災區進行防治，取得了良好效果。瑑瑡1933年省防疫處開辦了防疫人員訓練班，招收初中以上學歷20—30歲學員，學習期限為3個月，分三期分別培訓關中地區、陜北、陜南學員，期滿考試合格后回本縣服務，從事防疫工作。
同時，在疫情中誕生的防疫機構在疫情控制后也成為政府的常設機構。在1932年霍亂疫情基本控制后，陜西省政府于當年11月成立了防疫處，并開始自制霍亂、傷寒等疫苗，1933年5月開始在市民中推行計劃免疫，免費進行疫苗注射。瑑瑣1935年陜西省防疫處又增設了衛生實驗室，將原平民醫院改為附設傳染病醫院，專門負責收治傳染病人員，此后陜西有了專門的傳染病醫院。1937年防疫處改組為陜西省衛生處，其防疫機構改為陜西衛生實驗所，直至1949年西安解放后，由陜甘寧邊區衛生署接管，改為西北衛生實驗所。20世紀30年代陜西霍亂疫情后成立的防疫機構，為后來陜西疾病防控奠定了良好的基礎。
1933年3月，陜西省防疫處開始編輯出版《陜防》周刊，以進行衛生宣傳工作，并從上海、北京等地請來專家，籌建制造霍亂、傷寒疫苗等生物制品。
三地方政府處理應急事件的成效和特點
1930年代霍亂在陜西的流行，雖然也造成了人員死亡，但是與1928-1931年旱災中的死亡人數相比較少，而且三個月就控制住了病情，效果也是比較明顯的。從1932年陜西省當局處理霍亂疫情的措施來看，地方政府處理突發事件有下列特點:
第一、應急措施和長期的防控機制相結合，有效地防止了疫情的繼續蔓延。面對突然從外省傳入的霍亂疫情，陜西省當局立即成立防疫委員會，組建防疫院集中收治病人，免費向百姓注射疫苗，對軍警等強制注射疫苗。由于疫苗藥品不足，采取的緊急措施是一方面通過各種渠道向國民政府防疫處、紅十字機構、旅漢陜西同行會等積極募集疫苗和藥品，派專人到上海等疫情常發地購買藥品;另一方面不等不靠，發動群眾使用中國傳統中醫進行醫治，如長安醫院院長趙蘊生發明配制了虎列拉預防藥水，很有療效，扶風中醫王昌的“下堿湯”，還有一些中醫采用針灸等方法都取得了不錯療效。這些措施都是有效而且得當的。此外還采取了一些配合措施，例如實行交通管制，暫時中止臨潼等嚴重疫區到西安的交通，禁止不符合衛生條件的瓜果、蔬菜、生冷飲食經營，以期在最短時間內切斷疫源。這些有效措施，使得這次霍亂疫情只傳播到甘肅天水等地，沒有向西北腹地繼續蔓延。
霍亂作為一種特殊的傳染病，與季節、環境衛生和百姓日常生活習慣密切相關。所以當局在處理霍亂這場突發疫情時，采取了一些長遠措施，例如開辦培訓班，為基層農村培養專門防疫人才，還在城市、農村展開廣泛宣傳活動，宣傳霍亂的危害和傳播途徑，勸誡百姓注意日常衛生，杜絕疫源。
在地方政府和各界共同努力下，從1933-1938年，全國其他地區雖然多次爆發霍亂，但是陜西沒有出現霍亂疫情。這也證明了政府在處理1932年霍亂疫情的突發事件中采取的措施是有效得力的，而且是長效機制。
第二、在實踐中形成了全民參與，軍地聯動機制，反應迅速，效率高。陜西發生霍亂后，地方政府在最短時間內動員各方力量，特別是軍警地聯動。省政府得知潼關首先發生疫情后，立即指派綏靖軍醫處薛道五帶領在省城地方醫院抽調的醫師赴潼關成立虎列拉防疫處，展開防治。后來隨著疫情由陜西東部向中西部、北部、南部蔓延，由地方醫院和部隊醫院聯合成立了防疫院，采取多方措施進行救治和防疫。特別是軍隊和警察發揮了非常大的作用，部隊除派軍醫配合地方醫院進行防治外，還對交通實行管制，嚴格檢查進入西安人員，防止疫源。在專門的衛生管理機構沒有成立的情況下，警察則承擔了宣傳、檢查衛生、井水消毒等防疫任務。同時發揮社會各界的力量，省內外慈善家和名人慷慨捐助。于右任先生捐贈藥品10余箱，楊虎城夫人謝葆真捐疫苗800瓶，浙江胡子漢捐疫苗300瓶，朱子橋捐應急藥水15000瓶，注射器50付，天津徐鹿蘋、李定五、陜西旅漢口救災防疫會等紛紛捐助藥品。瑑瑤社會各界所發揮的積極作用，從另一個方面也說明了地方政府在疫情宣傳上也是積極有效的。
第三，衛生醫療條件差，設備落后，政府還沒有建立起相關突發事件的預警機制。由于缺乏必要的預見性以及防疫措施，導致死亡率較高。1931年江淮大水災后，瘟疫開始從河南沿隴海線往陜西方向蔓延，并且從陜西的潼關等地向西部、北部、南部發展。由于霍亂主要通過人、食物、水源傳染，如果早日切斷傳染源，對于河南、湖北等地災區進入陜西的交通工具和人員進行排查，是可以防止控制的。由于當時醫療設備落后，缺乏專門的防疫機構，陜西地方當局對于霍亂病情也缺乏必要的了解，因此霍亂還在河南境內沒有進入陜西之前，缺乏對相關人員往來的檢查、隔離、消毒等措施，以至于疫情擴展到陜西后，百姓人心惶惶，人人自危。雖然采取了一系列措施，雖然也有一定的成效，但是短短4個月付出了死亡10多萬人的慘重代價。因此，建立必要的疫情預警機制，嚴密控制疫區人口向非疫區的流動、城市疫情向農村尤其向偏遠落后地區擴張;對疫情嚴重的地區，采取有效的隔離措施，尤其應當采取集中統一隔離的手段，將同一疫區的病人收治到同一特定隔離區治療，減少傳染源，是控制疫情的重要手段，這也是民國時期陜西霍亂疫情防治留給今天的教訓。
總體看來，從20世紀30年代陜西地方政府對霍亂緊急疫情的處理反映出，民國時期，地方政府處理突發事件的能力已經大大提高，并逐漸建立起應急領導機制、信息溝通機制、長遠預防機制;在處理霍亂疫情等突發事件中，充分發揮了政府的主體作用，廣泛動員群眾，及時信息公開，消除群眾恐慌心理，使得疫情在較短時間內得以控制，這為后來處理鼠疫、嚴重自然災害等突發事件積累了經驗。但是也存在一些問題，如地方政府資金緊缺，主要依靠民間有限的捐助資金，中央政府缺少有效的支援，如疫情流行期間，防疫處曾向中央政府申請疫苗5000瓶，后中央防疫處僅發給半數。同時也缺乏法律機制的保障等等。1928年國民政府內政部公布《傳染病預防條例》，規定傷寒及類傷寒、斑疹傷寒、赤痢、天花、鼠疫、霍亂、白喉、流行性腦脊髓膜炎、猩紅熱9種疾病為法定傳染病，1930年國民政府衛生部制定《法定傳染病月報表》，填報內容有患病人數和死亡人數。但即使霍亂、鼠疫等疫情最嚴重的時期，陜西地方當局都沒有相關地方法規出臺，這些都直接影響到處理突發事件的效果。
SCISSCIAHCI
