發布時間：2019-08-15所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘 要：本文系統梳理了我國礦產資源規劃在實踐中形成的制度成果、地位和作用，分析了現行《礦產資源法》關于礦產資源規劃有關表述的不適應性;在借鑒國內外其他法律法規經驗基礎上，提出了在《礦產資源法》修改時增加礦產資源規劃獨立篇章的相關建議。 關鍵詞
摘 要：本文系統梳理了我國礦產資源規劃在實踐中形成的制度成果、地位和作用，分析了現行《礦產資源法》關于礦產資源規劃有關表述的不適應性;在借鑒國內外其他法律法規經驗基礎上，提出了在《礦產資源法》修改時增加“礦產資源規劃”獨立篇章的相關建議。
關鍵詞：礦產資源 規劃 礦產資源法
礦產資源是重要的自然資源和生態構成要素，也是國民經濟和社會發展的重要物質基礎。礦產資源的統一規劃和合理開發利用事關社會主義現代化建設全局。為了在生態文明新時代更好統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，推進礦業綠色高質量發展，筆者認為，有必要在《礦產資源法》修改中，增加“礦產資源規劃” 獨立篇章，進一步強化礦產資源規劃的戰略引導、政策導向和監管依據作用。主要有以下幾點思考。
1 全國三輪礦產資源規劃編制實施為《礦產資源法》修改奠定了堅實的實踐基礎
1996 年修訂后的《礦產資源法》明確規定，國家對礦產資源的勘查、開發實行統一規劃、合理布局、綜合勘查、綜合開采和綜合利用的方針�！兜V產資源法實施細則》進一步規定，全國礦產資源規劃，在國務院計劃行政主管部門指導下，由國務院地質礦產主管部門根據國民經濟和社會發展中、長期規劃，組織國務院有關主管部門和省、自治區、直轄市人民政府編制，報國務院批準后實行。1998 年，原國土資源部組建后，按照《礦產資源法》有關規定和國務院部署安排，組織實施了 3 輪礦產資源規劃。經過近 20 年的發展，已經從實踐中摸索出一套適合我國礦政管理實際的礦產資源規劃工作體系。
1.1 形成了較為完善的兩類四級礦產資源規劃體系
適應分類分級管理和政府管理職能轉變的新要求，著力構建了對外協調、對內統籌、上下銜接的兩類四級礦產資源規劃體系。總體規劃分為全國、省、市、縣四級，其中，全國規劃突出全局性、宏觀性和政策性，重在落實國家資源安全戰略，明確資源管理和礦業發展的戰略導向。省級規劃突出統籌協調和指導約束作用，落實國家規劃要求，謀劃本行政區內資源開發工作布局。市縣級規劃突出監管依據作用，重點做好砂石土資源開發部署。
同時，根據實際需要，有針對性編制實施專項規劃。一是地質勘查、開發、環境治理等特定領域規劃;二是煤層氣、鎢礦、稀土等重點礦種規劃;三是重點區域礦產資源規劃，包括鄂爾多斯等大型沉積盆地、能源資源基地、國家規劃礦區等。 1.2 構建了較為完善的礦產資源規劃管理制度體系從首輪規劃開始，原國土資源部就十分重視礦產資源規劃管理制度的建設，陸續研究出臺、調整完善了一系列規劃管理制度(表 1)。目前基本建立了礦產資源規劃編制、審批、實施、監管等制度，以及規劃編制技術規程、數據庫建設指南、礦業權設置區劃技術要點等技術管理規定。
1.3 形成了礦產資源規劃調控手段體系
實踐探索中，逐步形成了由總量調控、分區管理、準入管理等“三位一體”的規劃管理手段體系，該體系在“國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要” 中得到確認和體現。一是礦產資源開發利用總量調控制度。主要是通過科學研判資源開發利用形勢、市場供需形勢、產業發展態勢、改革發展大勢等，制定差別化的調控方向，穩定市場預期，引導投資方向，保障礦業經濟平穩運行。二是規劃分區管理制度。主要是通過規劃分區，構建與國土空間開發戰略相適應的礦業格局。目前已經形成三個層次的礦產資源規劃分區體系。在戰略層面，謀劃一批能源資源基地，形成國家資源安全供應的核心區域;在工作層面，劃定一批重點區域，作為各級財政資金投入和政策支持的重點區域，保障規劃任務落地;在監管層面，劃定國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區和重點礦區，作為監管服務的重點。三是準入管理制度。實行區域差別化、礦種差別化管理準入政策，充分考慮經濟、社會、資源、環境、安全等條件，明確資源勘查、開發準入條件。
2 礦產資源規劃編制實施在服務資源管理和礦業發展中發揮了重要作用
2.1 三輪礦產資源規劃的時代使命和作用
從礦產資源規劃發展歷程看，三輪礦產資源規劃基本契合了我國礦業發展的階段性特征，較好地完成了規劃的歷史使命。2001 年，國務院批復第一輪規劃，改變了長期以來礦產資源審批和監督無規可依的局面，規劃的總體導向是：建立與社會主義市場經濟體制相適應的礦產資源宏觀管理和規劃規制體系，強化全民所有礦產資源的集中統一管理。2008 年，國務院批復第二輪規劃，規劃總體導向是：以資源安全為目標，堅持“在保護中開發，在開發中保護”，逐步把保護放在突出位置，進一步轉變管理方式，統籌公益性與商業性地質勘查、統籌資源開發與環境保護、統籌資源開發與資源保護、統籌資源開發與區域經濟發展。2016 年，國務院批復第三輪全國礦產資源規劃，重點是適應把握引領經濟發展新常態，全面貫徹落實新發展理念，以資源安全保障為目標，以提升礦業發展質量和效益為中心，著力推動礦業綠色轉型發展。
2.2 礦產資源規劃在資源管理和礦業發展中的具體作用
主要體現在以下七個方面。一是闡明規劃期內我國礦產資源管理與礦業經濟發展的總體藍圖和行動綱領，凝聚改革共識，統一發展思想。二是落實國家能源資源安全戰略，明確資源保障的路徑與舉措。三是落實生態文明建設總體要求，堅持生態保護第一，避讓生態保護紅線，強化源頭管控，促進資源開發與環境保護相協調。四是落實國家區域發展總體戰略和空間規劃總體要求，形成與國土空間開發總體戰略和區域經濟發展相適應的礦產資源開發保護格局。五是按照供給側結構性改革要求，針對不同礦種，分門別類，制定差別化管理政策，引導礦產生產消費預期和市場主體行為，促進礦業平穩運行和轉型升級。六是落實 “放管服”總體要求，系統部署礦產資源管理改革、公共產品和服務供給、開發利用監管的重點工作，更好發揮政府作用。七是制定完善規劃管制規則，為礦產資源宏觀調控、財政資金投入和日常監管和服務提供規劃依據。
有為才能有位。近年來，隨著規劃作用的發揮，規劃的地位越來越得到重視，規劃地位在黨中央、國務院相關文件中得到體現和確認
3 現行《礦產資源法》關于礦產資源規劃的規定已經不適應改革發展的新形勢和新要求
礦產資源規劃編制實施以來的 20 年，正值我國社會主義市場經濟體制逐步完善的時期，礦產資源管理改革不斷深入，礦產資源宏觀管理不斷加強�？傮w看，《礦產資源法》及其實施細則關于礦產資源規劃的有關規定和表述已經不適應形勢發展和礦產資源規劃管理的實踐要求。主要表現在以下三個方面。
3.1 《礦產資源法》關于礦產資源規劃的功能定位需要完善
《礦產資源法實施細則》第二十五條規定，全國礦產資源規劃應當對全國礦產資源的分配作出統籌安排，合理劃定中央與省、自治區、直轄市人民政府審批、開發礦產資源的范圍。筆者認為這種規定和表述在一定程度上還有計劃經濟的痕跡，與現行礦產資源規劃管理和審批管理不相適應。首先，目前探礦權實行部、省兩級審批，采礦權實行國家、省、市縣四級審批，一般是通過規范性文件予以明確。其次，礦產資源開發的主體是不同組織形式的礦山企業，已經不存在嚴格意義上的“中央與省、自治區、直轄市人民政府開發礦產資源的范圍”。實踐中，即便是國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區內資源審批權限也是根據改革發展需要做出不同程度的調整完善。第三，現行四級礦產資源規劃任務分工，不是簡單地在中央和地方之間“分配”資源，而是結合分類分級管理和政府職能轉變的新要求，確定各級規劃的功能定位和主要任務，按照下級規劃服從上級規劃的邏輯，層層分解落實任務，形成完整的規劃體系和“一張圖”，從而為各級自然資源主管部門提供審批、監管和服務依據。
3.2 礦產資源規劃的法律地位需要進一步提升
現行《礦產資源法》關于規劃的表述還停留在“統一規劃、合理布局、綜合勘查、綜合開采和綜合利用” 的方針層面，關于規劃的細化表述只是體現在實施細則中。在當前“法無授權不可為、法無禁止即可為” 的法治生態環境下，需要順勢而為，將近年來形成的礦產資源規劃制度成果及時上升到法律層面，為新時代礦產資源規劃管理提供強有力的法治保障。
3.3 現行《礦產資源法》關于礦產資源規劃的規定需要進一步增強操作性
2016 年 11 月 2 日，國務院在關于《全國礦產資源規劃(2016~2020 年)》的批復中，認可了由國務院自然資源主管部門(原國土資源部)牽頭、多部門參與的規劃編制實施和政策協調機制，這實際上進一步明確了自然資源主管部門在礦業全產業鏈方面的牽頭地位。而現行《礦產資源法實施細則》規定“全國礦產資源規劃，在國務院計劃行政主管部門指導下，由國務院地質礦產主管部門根據國民經濟和社會發展中、長期規劃，組織國務院有關主管部門和省、自治區、直轄市人民政府編制，報國務院批準后實行”。這顯然已經不再適用于當前形勢，一方面主導部門發生了變化，不再是計劃經濟中的“計劃行政主管部門指導下”，另一方面，隨著礦產資源集中統一管理的基本實現，“組織國務院有關主管部門”不再適用，原因是多數原行業管理部門已不復存在。同時，關于礦產資源規劃的編制原則、基本內容、與其他相關規劃的協調、工作程序、監管要求等內容和要求都需要在法律中進一步體現，以提高《礦產資源法》的操作性。
4 其他相關法律為在《礦產資源法》修改中完善礦產資源規劃有關規定提供了可借鑒的實踐經驗
4.1 國外礦產資源規劃發展情況
當前，各主要礦業國家不斷強化對土地、礦產資源等資源的開發利用的規劃管理，并通過立法賦予規劃相應的法律地位。如，英國通過《規劃與強制性購買法》《城鄉規劃管理條例》等基本法律，明確了礦產資源開發的相關程序和規定;美國將礦產資源保護與合理利用作為內政部戰略規劃的重要內容，并通過《政府業績與成果法》予以確認;《俄羅斯聯邦礦產資源法》規定，聯邦國家權力機關擬定和實施聯邦礦產資源規劃�？傮w而言，各國政治制度、發展階段、文化傳統等方面存在不同程度的差異，因而在礦產資源規劃管理方面，也存在諸多不同形式。但相同的是，以上法律法規和相關規劃都體現了對礦產資源勘查、開發利用與保護的全流程及總量、布局、結構、時序等全領域的管控思想。
4.2 國內相關自然資源法律法規有關規定
隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，規劃已經成為我們黨治國理政的重要方式，是中國特色社會主義發展模式的重要體現。各行各業越來越重視規劃的編制實施，在行業法律法規的出臺、修改、修訂中，都用較大篇幅對規劃的功能定位、編制審批主體、規劃體系、規劃內容、編制原則、規劃銜接協調、規劃修編調整、規劃實施監管等內容做了詳細規定，為《礦產資源法》修改中增加完善礦產資源規劃相關內容，提供了寶貴經驗。一是《城鄉規劃法》，用專門獨立的法律，對城鄉規劃的制定、城鄉規劃的實施、城鄉規劃的修改、監督檢查、法律責任等作出規定。二是《土地管理法》《水法》《草原法》《煤炭法》《海域使用管理法》《海島保護法》等自然資源相關法律，一般用獨立篇章對規劃編制實施進行規定。三是《旅游法》《測繪法》《防沙治沙法》等發展規劃，也在法律中對規劃予以重點表述(表 3)。
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